La préparation budgétaire : un chapitre 012 maitrisé pour un service public optimisé

La préparation budgétaire : un chapitre 012 maitrisé pour un service public optimisé

Mis à jour le

Le budget est l’outil majeur d’une collectivité territoriale. D’un point de vue politique, ce dernier définit les priorités de la collectivité. Sur un plan juridique, il prévoit et autorise les dépenses et les recettes permettant ainsi de mettre des politiques publiques en œuvre.

Par essence, la préparation budgétaire et son vote consistent à réaliser des projections sur les recettes et dépenses d’une collectivité ou d’un établissement public au sens large. Il convient d’estimer les recettes prévisionnelles afin d’autoriser ensuite des dépenses.

Le budget primitif est donc un acte de prévision et d’autorisation de dépenses sans lequel l’établissement ne peut consommer plus d’un quart des crédits de l’an passé.
Etant obligatoire, les collectivités et établissements publics sont ainsi légalement tenus d’adopter un budget chaque année avant le 15 avril.
Le cas échéant, le préfet se substituera à l’organe délibérant et adoptera lui-même un budget.

Plus concrètement, c’est la traduction financière du programme et des projets des élus. C’est pour cela que de nombreux arbitrages et réflexions ont généralement lieu suite à son élaboration.

Le vote doit être précédé d’un Débat d’Orientation Budgétaire qui a pour vocation d’éclairer le vote des élus de manière à objectiver leurs choix.

Des principes juridiques et financiers strictes pour une préparation budgétaire optimale

L’importance de la préparation budgétaire est telle que cela a poussé l’Etat à fortement encadrer ce processus. C’est ainsi que 6 principes budgétaires ont été posés.

Il y a tout d’abord 4 principes classiques :

  • L’annualité prévoyant qu’un budget doit être adopté chaque année, pour autoriser les dépenses de l’exercice
  • L’universalité, supposant que les recettes financent l’ensemble des dépenses sans que soit établie de fléchage.
  • Le principe d’unité impose quant à lui que le budget soit voté dans son ensemble lors d’une même assemblée délibérante.
  • Enfin, le principe de spécialité, qui signifie que l’on doit utiliser les crédits ouverts, de manière limitative selon leur destination. En somme, les crédits votés doivent être utilisés dans l’optique pour laquelle ils ont été alloués.

Par la suite, 2 principes budgétaires complémentaires ont vu le jour :

  • Tout d’abord, l’équilibre, imposant le vote d’un budget ayant des recettes couvrants l’intégralité des dépenses.
  • Et enfin, le dernier principe et non des moindre, la sincérité, qui suppose une estimation juste des recettes et des dépenses. Il s’agit là de veiller à constituer les prévisions budgétaires avec les informations dont l’établissement dispose au moment de sa conception. Nul n’étant capable de prévoir l’imprévisible, il convient de rester réaliste quant à la réalisation des éléments envisagés.

Il est à noter qu’en cas de non-respect de toutes ces règles et principes, le préfet peut annuler ou rectifier le budget voté.

Une structure normée permettant de répondre aux principes juridiques et financiers

L’ensemble des 6 principes budgétaires et financiers ont des conséquences directes sur la forme et la présentation des budgets. Les maquettes et présentations budgétaires sont ainsi normées nationalement. D’ailleurs, le passage obligatoire à la nomenclature comptable M57 accentuera ce phénomène à partir du 1er janvier 2024.

En vertu des principes d’universalité et de spécialité, le budget est présenté par sections : fonctionnement et investissement.

Le vote en une seule fois du budget selon le principe d’unité permet alors de se rendre compte de la masse financière totale.

Parmi cette masse, le 012 est très souvent scruté avec attention car son poids dans les dépenses de fonctionnement est important :

  • 60 % des dépenses de fonctionnement pour les communes
  • 80-90 % pour les SDIS
  • 25-30 % pour les départements

C’est pour cette raison que son pilotage financier est essentiel et constitue une clé primordiale de la préparation budgétaire.

Une masse salariale maitrisée : composante essentielle d’une capacité d’investissement saine

Lorsque l’on construit un budget, l’objectif est d’avoir des recettes de fonctionnement supérieures aux dépenses de fonctionnement.

Dans ce cas de figure, cela permet de générer de l’épargne, autrement appelée « auto-financement ».

C’est cet autofinancement, qui permet ensuite la réalisation d’investissements, et donc de mener à bien les projets des élus.

Les dépenses de personnels approchant parfois 60% des dépenses de fonctionnement, leur maitrise est donc cruciale pour conserver des marges de manœuvre financières.

Le pilotage de la masse salariale : une prise de hauteur nécessaire pour une matière complexe

Il est avant tout nécessaire de distinguer différentes notions afin de mieux appréhender le sujet.

Le montant total du chapitre 012 constitue les dépenses de personnels.

Celles-ci sont composées de deux types de dépenses :

  • La masse salariale qui est l’ensemble des rémunérations des agents et qui sont payées par bulletin
  • Et les dépenses hors flux de paie, qui sont les dépenses payées par mandats (médecine du travail, assurance statutaire…)

Parmi les dépenses de personnels, la masse salariale a un poids prépondérant, représentant généralement plus de 95 % du chapitre 012.

Si une bonne maîtrise de ses dépenses de fonctionnement est la clé d’un budget réussi, la masse salariale y est donc pour beaucoup.

On l’obtient en multipliant un nombre d’ETP (agents à temps plein) par un coût unitaire (moyen).

Projeter sa masse salariale agent par agent peut rapidement engendrer certaines difficultés, tant dans la lourdeur du processus que dans la fiabilité du résultat.
En effet, cette approche engendre de nombreuses projections, certaines s’annulant mutuellement d’un point de vue financier. Trop de détails engendre une gestion lourde, teintée de potentielles erreurs.

En outre, c’est également le risque de réaliser une gestion des postes et non du pilotage de masse salariale.

Il est avant tout nécessaire de se rappeler l’objectif initial : allouer les bonnes ressources, au bon endroit.

Pour plus de fiabilité et d’optimisation, il est préférable de travailler sur une logique de masse. Pour ce faire, la modélisation sous formes de groupes homogènes d’agents (profils de rémunération) permet de gagner en précision, en fiabilité et en rapidité.

Il convient néanmoins au préalable de déterminer avec soin le niveau d’ETP cible permettant de faire fonctionner la structure tout en apportant le service public attendu. 

Comme nous avons pu le constater au sein de notre Observatoire Adelyce, l’effet Noria s’est inversé depuis quelques mois. En effet, de manière générale, les masses salariales de nos structures augmentent, malgré une baisse du niveau d’ETP moyen. Un simple calcul permet rapidement de voir que c’est bien le coût unitaire moyen qui est en hausse.

De ce fait, il s’avère que les nouveaux entrants coûtent désormais plus chers, en moyenne, que les agents sortants.

Factuellement, l’effet Noria n’étant plus en la faveur de nos structures, la gestion poste par poste n’apporte pas de réelles économies. Il est dès lors plus judicieux de mettre en avant les éléments nouveaux, qui engendrent de réels flux financiers (créations de poste, départs non remplacé ou encore stratégie globale sur les postes vacants).

En adéquation avec nos leviers d’actions identifiés au préalable, cette approche plus globalisée permet de traduire les projets des élus. Il convient donc surtout de s’attarder sur la fiabilité de la projection, en prenant davantage de hauteur à l’analyse et au suivi de la stratégie initiale, plutôt qu’à la saisie.

Nul n’étant capable de prévoir l’imprévisible, il s’agit là d’allouer les bonnes ressources au bon endroit.

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