Communes
En route vers une stabilisation des effectifs en fin d’année 2025 : entre contraintes financières et marché du travail sous tension
Les évolutions du coût unitaire et de ses composantes sont similaires à celles observées au niveau national.
Les collectivités de cette strate se démarquent par la perte d’ETP rémunérés à compter de février 2023, ce qui a pour effet de maintenir une croissance de masse salariale en dessous de 4 %.
Selon les prévisions pour l’année 2025, le nombre d’ETP devrait enregistrer une évolution quasi nulle en décembre (+0,12 %). Les intentions sont dans la continuité de cette baisse des recrutements enclenchée depuis mai 2025.
La masse salariale atteste, quant à elle, d’un ralentissement de sa progression sur l’année 2025, avec un repli de 2 points entre mai et septembre. Un léger rebond est toutefois observé en fin d’année, atteignant +2,71 % en décembre. Une tendance qui s’aligne sur les évolutions des courbes du coût unitaire et du GVT. Dans un contexte de baisse des ETP, cette dynamique pourrait traduire une volonté des collectivités de cette strate de renforcer l’attractivité des postes existants, notamment par une revalorisation des primes, afin de fidéliser les agents en place.
Au vu du contexte financier et des tensions sur le marché du travail, ces intentions semblent en adéquation avec la tension financière et les difficultés d’attractivité rencontrées par les collectivités.
Comme au niveau national, cette strate présente une progression marquée des effectifs, avec des équivalents temps plein qui gagneraient près de 2 points entre janvier et décembre 2026, selon une trajectoire ascendante continue et particulièrement accentuée sur le second semestre. L’effet cumulé sur les ETP, conjugué à la croissance de la CNRACL et du glissement vieillesse technicité, conduirait à une évolution de la masse salariale chargée atteignant un niveau inédit de +5,45 %, rythme de croissance jamais observé sur les huit dernières années. Un tel niveau d’ambition demeure surprenant au regard du contexte financier très resserré que connaissent aujourd’hui les collectivités, qui conduit généralement à une plus grande prudence dans la programmation des dépenses RH.
Le coût unitaire chargé reste encore en 2025 le principal moteur de l’évolution de la masse salariale
À partir de janvier 2022, le coût unitaire devient le facteur principal d’évolution de la masse salariale et selon les estimations budgétaires, ce phénomène devrait se poursuivre en 2025.
L’évolution des ETP oscille entre -1 % et 1 %. Le début d’année 2025 tend à se stabiliser autour de +1 %, puis une chute nette se constate entre mai 2025 (+0,97 %) et décembre 2025 (+0,05 %).. Une estimation bien plus réaliste que celle qui s’esquissait lors des mois précédents.
D’après les intentions budgétaires 2025, le GVT, pour sa part, devrait atteindre à l’automne son niveau le plus bas depuis janvier 2022 avec une évolution contenue autour de +1,30 %. Ce niveau reste en phase avec les tendances observées dans les autres strates de collectivités, ainsi qu’avec les dynamiques baissières du coût unitaire chargé et de la masse salariale. Un très léger rebond est toutefois anticipé pour la fin d’année (+1,63 % en décembre 2025), possiblement lié à des revalorisations ponctuelles du régime indemnitaire en amont de la fin de mandat municipal. Ce phénomène reste toutefois marginal et contenu.
À l’image des tendances nationales, cette strate annonce une progression des effectifs, avec des équivalents temps plein qui atteindraient +1,07 % en fin d’année 2026. La dynamique y est plus mesurée que la tendance nationale, mais demeure clairement optimiste pour cet exercice. Il faut également relever une croissance soutenue du glissement vieillesse technicité, qui culminerait à +2,82 %, niveau jamais observé jusqu’ici. Comme pour l’ensemble des communes, il reste étonnant de voir émerger des intentions d’une telle ampleur pour 2026, année électorale durant laquelle les plans initiaux sont fréquemment remaniés.
Et moi dans tout ça ?
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Des informations comparatives disponibles aussi en prospective grâce au consensus budgétaire observé chez les clients Adelyce :
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Une évolution modérée mais stable des ETP
Sur toute la période, l’évolution des ETP des communes de cette strate oscille globalement entre 0 et 1 %. Une variation plus stable et pérenne que sur la strate des 20-50 millions d’euros de masse salariale.
La baisse des ETP s’est démontrée toutefois plus courte et moins forte en fin d’année 2023 et début d’année 2024. Notons que, même s’il n’a que très peu impact, l’effet Noria passe en positif lorsque les ETP connaissent une décroissance.
Un rebond intervient sur les ETP en fin d’année 2024 avec 1,4 % de progression.
L’évolution des ETP et son impact sur la masse salariale devront donc être observés avec attention dans les prochains mois. Après une baisse de progression depuis mai 2025, le taux d’ETP atteindrait même une valeur négative en fin d’année avec une estimation à -0,23 % pour décembre 2025.
L’effort sur le GVT reste stable aux alentours de 2% à compter de 2024 mais également jusqu’en 2026, du moins dans les intentions de notre panel.
À l’instar des mouvements observés au niveau national, il est surprenant de voir ces communes projeter des intentions d’une telle ampleur pour 2026, année électorale par excellence, durant laquelle les plans initiaux peuvent être remaniés, en particulier au regard des contraintes financières actuelles. On relève également une progression non négligeable de l’effet Noria, signe d’une volonté d’effectuer des efforts pour recruter ou encore des prétentions salariales plus importantes au niveau des nouveaux arrivants.
Entre volontarisme et contraintes : les communes intermédiaires ajustent leur trajectoire RH
L’évolution des ETP des collectivités de cette strate a été moins impactée par la crise sanitaire dont le niveau oscille autour de 1 % entre 2019 et 2024.
Ils conservent une dynamique de croissance sur la quasi-totalité de la période d’étude, qui maintient la masse salariale sur une progression supérieure à 4,5 % en 2023 et au début de l’année 2024.
À l’instar des communes de strates supérieures, les intentions budgétaires 2025 laissent apparaître un GVT relativement élevé dans les collectivités dont la masse salariale se situe entre 5 et 10 millions d’euros. Son taux est attendu à +2,04 % pour fin décembre. Cette orientation, cohérente avec les courbes d’évolution de la masse salariale et du coût unitaire, pourrait traduire une volonté de revaloriser le régime indemnitaire en fin d’année 2025.
Lors de notre précédente analyse, les projections d’évolution des ETP apparaissaient particulièrement ambitieuses, avec un taux estimé à 2,31 % pour décembre 2025 — une dynamique portée notamment par les enjeux politiques de fin de mandat à l’approche des élections de 2026. La révision de cette tendance à -0,11 % traduit une prise de conscience de ces communes quant aux limites d’attractivité de la fonction publique et aux difficultés de recrutement, reflétant ainsi une vision plus réaliste du contexte actuel.
Ce tableau est renversé par les intentions affichées pour 2026, particulièrement ambitieuses, avec une hausse d’environ + 2% en etp en quelques mois à peine. Le glissement vieillesse technicité suivrait la même trajectoire ascendante, atteignant un sommet de + 3,26 % en juillet 2026. Une telle dynamique laisse supposer que ces structures entendent revaloriser de manière marquée la rémunération de leurs agents en postes au cours de cette année 2026, année sui generis en raison de l’échéance électorale.
Le coût unitaire connaît une phase de décroissance depuis juillet 2023. En dépit de ce paramètre, l’évolution de la masse salariale de ces petites communes conserve un niveau élevé, à plus de 6 % à fin 2024.
Cette progression s’explique principalement par les ETP, en hausse depuis l’été 2024, et par le GVT, porté par des mesures, réglementaires spécifiques à 2024 comme l’octroi de 5 points d’indice à tous les agents ou encore le versement de la prime pouvoir d’achat.
Selon les intentions budgétaires les plus récentes, la croissance de la masse salariale chargée devrait connaître un fort ralentissement, pour s’établir à +2,72 % en décembre 2025. Cette évolution s’inscrit dans la continuité des tendances observées sur le coût unitaire chargé et les ETP.
Lors de notre précédente analyse, les prévisions des communes dont la masse salariale se situe entre 2 et 5 millions d’euros tablaient sur une progression des ETP de 2,76 % pour la fin d’année 2025. Elles sont aujourd’hui largement revues à la baisse, avec un taux ramené à + 0,12 %.
Une véritable rupture pour cette strate, qui affichait jusqu’alors une dynamique à contre-courant des autres communes. Ce repli marqué reflète à la fois le contexte de rigueur budgétaire porté par les orientations gouvernementales et les tensions persistantes sur l’attractivité des collectivités locales.
De son côté, le GVT est particulièrement élevé, avec un taux de croissance annoncé à + 2,28 % en fin d’année, un niveau proche de celui observé 1 an plus tôt. Dans un contexte où la fonction publique souffre d’une attractivité en recul, cette évolution du GVT en fin d’année manifeste clairement une volonté affirmée de revaloriser le régime indemnitaire des agents en poste.
Encore une singularité dans cette strate de ces petites communes qui projette, pour 2026, la plus forte augmentation d’etp avec une progression de + 3,26%, niveau jamais atteint sur l’ensemble des communes. Ces ambitions relèvent presque de la fiction, tant le contexte rend difficile une telle expansion, d’autant qu’elles dépassent largement celles formulées l’an passé, qui n’avaient pourtant produit aucun effet notable. Tout laisse penser que ces prévisions seront réajustées en cours d’exercice, même si elles traduisent clairement la volonté des petites communes de renforcer massivement leurs équipes à l’issue de l’échéance électorale.
Le transfert de compétences des communes vers les intercommunalités a un impact important sur la variation des ETP. Ce transfert s’accélère à partir de 2019, année charnière sur laquelle nous choisissons de faire un focus. Observons ici la dispersion des valeurs de variation d’ETP des communes (toutes tailles confondues).
Sur ce graphique, les observations sont triées par ordre croissant de variation d’ETP. 44 % des collectivités enregistrent une diminution de leurs ETP en 2019 (en bleu clair) et seulement 56 % des collectivités augmentent leurs ETP (en bleu foncé). Les compétences se centralisent.
Même si chaque commune ne diminue que légèrement ses ETP et sa masse salariale lors du transfert, on peut s’attendre à ce que la structure qui reçoit cette nouvelle responsabilité augmente significativement ses ETP.
Comparer cette répartition des ETP avec celle des intercommunalités.
