2018 : des efforts payants pour les collectivités territoriales

Globalement, le bilan prévisionnel de l’exercice 2018 est positif. En effet, comme l’ont mentionné MM. Vervisch et Rougier, directeur des études de la Banque Postale Collectivités locales et secrétaire général de l’observatoire des finances et de la gestion publique locale, lors des AFIGESE 2018, les collectivités locales vont mieux.

L’augmentation des dépenses de fonctionnement apparaît moins importante que celle des recettes, menant de ce fait à une croissance de l’épargne brute. Pour l’année 2018, les collectivités enregistrent une hausse de 0.9% de leurs dépenses de fonctionnement. Le rapport de la Banque Postale explique cette faible croissance principalement par l’évolution maîtrisée des dépenses de personnel grâce au concours de différentes mesures exogènes : gel du point d’indice depuis 2017, report du dispositif PPCR, retour du jour de carence, etc. Selon la Cour des Comptes, le poids des dépenses de fonctionnement par rapport au PIB 2017 serait identique à celui observé en 2010. Cette situation témoigne d’une meilleure maîtrise des dépenses de personnel dans les départements et les régions.

Les deux rapports mesurent également les conséquences de la baisse des dotations sur plusieurs années consécutives. La Cour des Comptes constate que si ce dispositif a permis de réduire les dépenses de fonctionnement, il a entraîné mécaniquement une baisse des dépenses d’investissement jusqu’en 2017.

Et l’investissement ? Si le niveau des dépenses d’investissement avait chuté depuis la baisse contrainte des dotations, les deux rapports soulignent une reprise de l’investissement pour 2017 (+6.8%). Une tendance qui se confirme pour l’exercice 2018. Toutefois, le poids des dépenses d’investissement reste faible en comparaison à celui du mandat précédent.

Il apparaît pourtant que cette situation nouvelle n’a pas été totalement maîtrisée. On observe tout à la fois une baisse des dépenses de fonctionnement, une augmentation des recettes fiscales, une forte croissance de la capacité d’autofinancement et une augmentation marquée des investissements. Le tout au bénéfice quasi exclusif de la trésorerie disponible qui passe de 27 à 47 milliards d’euros entre 2009 et 2018. Ce sont donc 20 milliards d’euros que les collectivités se sont révélées capables de thésauriser dans une période financièrement tourmentée. Gageons que ce trésor pourrait attiser les convoitises.  

Une contractualisation à nuancer

Le gouvernement et les rapports sont optimistes : d’après l’observation des budgets primitifs 2018, l’objectif des 1.2% d’évolution serait a priori atteint. Il faudra néanmoins attendre l’analyse officielle construite à partir des CA 2018 pour confirmer ce premier résultat. 2018 aura été une année-test permettant de lancer les discussions et les négociations entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Demeure cependant la problématique du périmètre d’analyse de l’évolution. En effet, celle-ci n’est observée que sur les budgets principaux, les budgets annexes étant exclus de l’analyse. Cette pratique reflète-t-elle la réalité ? Difficile d’y croire. C’est pourquoi la Cour des Comptes demande une analyse consolidée qui inclurait les budgets annexes.

L’exclusion des budgets annexes de l’analyse a conduit certaines collectivités à contenir artificiellement une partie de l’évolution de leurs dépenses, en opérant un transfert entre budgets. Ce « maquillage », efficace pour l’évolution 2018, ne le sera bel et bien plus pour le prochain exercice…

Quid de 2019 et 2020 ?

Compte tenu des mesures à venir, les deux prochains exercices posent question. Lors de l’annonce du Plan Loi Finances 2019, Bercy a reconnu que si l’objectif était atteignable pour 2018, il le serait difficilement pour 2019. En effet, la Banque Postale pointe dans son rapport que le dispositif PPCR, l’inflation et les différentes mesures du Plan Pauvreté, sources de dépenses pour les communes et les départements, constitueront des freins à la réalisation de l’objectif. Même si l’inflation devrait ralentir en 2019, elle reste toutefois plus élevée que celle observée en moyenne ces dernières années (+0.4% en moyenne entre 2013 et 2017). Le gel du point d’indice serait quant à lui maintenu pour une année encore.

Le contexte général pour 2019 et 2020 s’annonce donc plus contraint. En plus de cela, la Cour des Comptes craint que le gain de capacité d’auto-financement issu des efforts de gestion, ne déclenche un certain « relâchement » chez les collectivités. À la reprise des investissements pourrait venir s’ajouter une augmentation des dépenses de fonctionnement.

Pour 2018, les collectivités affichent une meilleure santé financière qui ne doit pas pour autant les conduire à relâcher leurs efforts. La baisse des dotations et la contractualisation auront eu pour effet positif une meilleure compréhension et gestion de leurs finances. Mais pour combien de temps ? Il est aujourd’hui difficile d’anticiper les résultats de 2019. De plus, la vigilance sur l’évolution des dépenses de fonctionnement doit être maintenue.

Plusieurs interrogations persistent également quant à l’évolution des recettes de fonctionnement qui connaîtront quelques ajustements. La réforme de la fiscalité locale, notamment de la taxe d’habitation, et la réforme de la dotation d’intercommunalité seront bien à l’ordre du jour, mais quelles en seront les modalités ?